Одним из главных политических событий двух последних недель стало назначение Уполномоченных по правам человека. Пост главного российского омбудсмена заняла 37-летняя депутат Госдумы Яна Лантратова, в Свердловской области были пролонгированы полномочия Татьяны Мерзляковой. Если Яна Валерьевна с 14 мая текущего года пока только осваивается на новой должности, то для Татьяны Георгиевны отсчет на посту стартовал еще 4 июня 2001-го.
Во вторник, 19 мая, депутаты Законодательного собрания Свердловской области в шестой раз переизбрали Мерзлякову на новый пятилетний срок. За Татьяну Георгиевну проголосовали 38 человек. Против выступили трое. И да, несмотря на то, что и в федеральном, и в региональном законах об омбудсменах прописано, что одно и то же лицо может занимать пост не более двух пятилетних сроков подряд, благодаря периодическим корректировкам свердловского нормативного акта, интервалы Мерзляковой удается время от времени обнулять. И как некоторое время назад отметил губернатор Свердловской области Денис Паслер,
кроме Татьяны Георгиевны в регионе пока нет человека, который бы справлялся с тем объемом работы, который наш бессменный уполномоченный тянет на себе.
Уже много лет — минимум два десятилетия — мы с моим главным преподавателем с факультета журналистики, профессором, доктором наук, легендарной Маргаритой Михайловной Ковалевой рассуждаем о роли и сути уполномоченных по правам человека. Главный вопрос, который все эти годы мучает нас обоих — зачем вообще нужна такая должность в системе российской публичной политики.
Вопрос формирования института омбудсманов никаких недомолвок не вызывает. С 1 марта 1809 года парламентом Швеции был назначен первый Уполномоченный по правам человека. Он принимал жалобы шведских граждан на несоблюдение законов и нарушение их администрацией. В переводе со шведского
омбудсман – защитник чьих-либо интересов, человек, следящий за тем, чтобы снег, лед и мусор убирались с улиц, и чтобы дымоходы были прочищены.
А в законах стран об омбудсманах прописано, что основная функция – содействие в деле восстановления нарушенных прав граждан.
В России институт омбудсмена появился 22 ноября 1991 года. В этот день Верховный совет РФ (прообраз нынешнего Федерального Собрания) принял документ, согласно которому «предусматривается создание должности Парламентского Уполномоченного по правам человека, который подотчетен парламенту, назначается сроком на пять лет и обладает такой же неприкосновенностью, как и народный депутат». 4 марта 1997 года, уже когда существовали Госдума и Совет Федерации, был принят Федеральный конституционный закон, который регламентировал деятельность российского омбудсмена. В нем было прописано, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.
В Свердловской области должность уполномоченного по правам человека была внесена в 1994 году в Устав Свердловской области. Два года она существовала в основном только на бумаге — базовый областной закон был принят только в 1996 году. В его разработке, к слову, участвовала сама Татьяна Мерзлякова — она в тот момент была депутатом Областной думы. Документ о региональном омбудсмене оказался настолько хорошим, что стал модельным для других регионов страны. Первым свердловским уполномоченным стал Виталий Машков. Он недоработал и одного срока — в феврале 2001-го по болезни он сложил полномочия, а через месяц скончался. В июне того же года, как уже отмечено, палаты свердловского заксобрания одобрили назначение на пост омбудсмена Татьяны Георгиевны.
Главный вопрос, который беспокоит меня, зачем вообще нужен уполномоченный по правам человека. Нет, для 90-х годов прошлого века, на волне новой формировавшейся государственности, появление такого института было вполне в духе времени. В «лихие 90-е» наша страна калькировала многие зарубежные нормы и создавала новые учреждения, ведомства, чтобы соответствовать запросам зарубежных партнеров. Однако уже тогда многое не было понятно и прозрачно. В декабре 1993-го была принята Конституция РФ. Целая глава Основного закона посвящена правам и свободам человека. В статье 18 написано, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». И если утверждены такие базовые параметры, зачем нужен отдельный институт, чтобы за этим следить. Неужели, у нас настолько несовершенно законодательство?
Не стану спорить, что вопрос, насколько плохи законы, чтобы требовать наличия уполномоченного по правам человека, не имеет однозначного ответа. Юридически институт омбудсмена создан в России для дополнения существующих механизмов защиты прав и свобод граждан, а не для замены или пересмотра компетенций других государственных органов. Его деятельность направлена на содействие в восстановлении нарушенных прав. Вероятно предполагается, что в некоторых случаях законы могут не обеспечивать достаточный уровень защиты прав граждан, что требует дополнительного контроля и вмешательства третьей стороны — формально независимой от госорганов. Однако эти высокие слова фактически натыкаются на отсутствие у уполномоченного по правам человека реальных полномочий. Например, у Татьяны Мерзляковой нет права законодательной инициативы. Предлагать свердловскому заксобранию корректировать законы могут губернатор, правительство, депутатский корпус, прокурор региона, Свердловский облсуд и арбитраж, облизбирком и думы муниципалитетов. Формально по Уставу Свердловской области допустима и «гражданская инициатива»: не менее 10 тыс. граждан Российской Федерации, проживающих на территории области. Однако такой опыт в свердловской политике был только один раз и закончился ничем.
Фактически уполномоченный по правам человека в регионе занимается только проверками жалоб. Да, у него есть право беспрепятственно посещать госорганы, СИЗО, тюрьмы и психиатрические больницы, запрашивать и бесплатно получать от чиновников и организаций любые документы, материалы и объяснения, необходимые для проверки. Но не более того. В результате деятельности в госорган может быть направлено заключение с рекомендациями о восстановлении прав, или же омбудсмен выступит в суде в защиту, дать заключение по делам для защиты интересов пострадавшего. При этом реальных исполнительно-распорядительных рычагов у уполномоченного по правам человека просто нет. Региональный омбудсмен не может сам отменить незаконное решение чиновника, уволить виновное лицо, выписать штраф или возбудить уголовное дело.
Основной инструмент воздействия Татьяны Мерзляковой — это ее личный авторитет, гласность, публичность и координация с федеральными правозащитными институтами.
Как следствие, институт уполномоченного по правам человека не заменяет существующие правовые механизмы, а является номинальным дополнительным инструментом. Его эффективность зависит от способности конкретного человека решать проблемы и привлекать к ним внимание. Нельзя не упомянуть и сложные в последние несколько лет взаимоотношения Татьяны Мерзляковой с региональным заксобранием. Несколько лет подряд комитет по вопросам законодательства регионального парламента отказывался с первой попытки выносить ежегодный отчет уполномоченного по правам человека на пленарные заседания, отправляя документ на доработку. Потом на самих сессиях народные избранники устраивали Мерзляковой жесткий прессинг, засыпая ее вопросами.
По некоторым данным это было связано с неким внутриэлитным конфликтом, который отчего-то возник после включения Татьяны Георгиевны в состав Совета по правам человека при президенте РФ в октябре 2019 года. Особенно обострились взаимоотношения с фронтменами регионального парламента в 2020-м, когда Мерзлякова вошла в состав рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации.
Ходит слух, что такое усиление субъектности Татьяны Георгиевны и стало причиной опалы в свердловском заксобрании.
Впрочем, в 2026-м претензий у депутатов к докладу уполномоченного по правам человека уже не было. А кто те трое, голосовавших против переназначения Мерзляковой на шестой срок, мы вряд ли узнаем — голосование 19 мая было тайным.
При всех таких вводных по поводу регионального омбудсмена со свердловским губернатором Денисом Паслером не поспоришь: кроме Татьяны Георгиевны Мерзляковой в регионе пока нет человека, который бы справлялся с такой сложной, но не имеющей реальных эффективных инструментов, работой. На свою шестую пятилетку она пообещала, что усилит работу в ручном режиме и немного переформатирует аппарат своего института. «Обещаю, что никаких нарушений на выборах мы не допустим», — заключила Татьяна Георгиевна. Искренне верю, что работа регионального омбудсмена будет касаться не только избирательных прав. Может, и инструментарий позволят расширить.
